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Realisierungsmodell mit früher Kostensicherheit. Kombinierte Vergabe von Planungs- und Bauleistungen

Das klassische Hochbauprojekt öffentlicher Auftraggeber sieht in der Regel eine detaillierte Planung mit anschließender gewerkeweise Ausschreibung der Bauleistungen vor. Oftmals ist der Vergabe der Planungsleistungen ein Architektenwettbewerb vorgeschaltet. Dies führt immer wieder zu erheblichen Kostensteigerungen und terminlichen Verzögerungen.
Dr. Alexander Dörr, Rechtsanwalt im Fachbereich "Vergaberecht" bei Menold Bezler in Stuttgart

Als möglichen Ausweg haben zahlreiche Akteure – von Bundesministerien bis zu Architektenkammern – eine frühzeitige Kooperation aller Projektbeteiligten ausgemacht. Hierfür hat sich die kombinierte Vergabe von Planungs- und Bauleistungen in einem Verhandlungsverfahren mit vorgeschaltetem Teilnahmewettbewerb zunehmend etabliert. Dabei treten sog. Generalübernehmer bzw. Totalübernehmer als Konsortien aus Baufirmen und Planungsbüros im Wettbewerb an und erstellen auf Basis einer vorgegebenen funktionalen Leistungsbeschreibung planerische Entwürfe. Zugleich bieten sie die schlüsselfertige bauliche Umsetzung zum Pauschalfestpreis an. Neben dem Preis werden unter anderem die Architektur und die bauliche Qualität bei der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots einbezogen.

Ein Hauptziel dieses Verfahrens ist, das Knowhow der Baufirmen zu einem möglichst frühen Zeitpunkt in das Projekt einzubeziehen. Zudem besteht durch den angebotenen Pauschalpreis bereits vor Beauftragung der gesamten Planungs- und Bauleistungen ein hohes Maß an Kostensicherheit. Auch die Terminsicherheit ist für viele öffentliche Auftraggeber ein Beweggrund für ein solches Ausschreibungsmodell.

Aber ist ein solches Verfahren vergaberechtlich ohne weiteres zulässig? Dem Grunde nach sieht das Vergaberecht mit Blick auf den Schutz mittelständischer Interessen eine losweise Vergabe vor. Somit sind nach der gesetzlichen Konzeption auch Planungs- und Bauleistungen grundsätzlich getrennt zu vergeben. Allerdings gestattet das Vergaberecht Ausnahmen von diesem Grundsatz. Hierbei kommt es in erster Linie auf die richtige Begründung an.

So steht es öffentlichen Auftraggebern grundsätzlich frei, den Beschaffungsgegenstand selbst zu bestimmen (sog. Beschaffungsautonomie). Ausreichend hierfür sind objektive sach- und auftragsbezogene Gründe. Kann der Auftraggeber begründen, dass er die Planungs- und Bauleistungen für das konkrete Projekt gemeinsam vergeben will, weil er beispielsweise das Knowhow der Baufirmen in den Planungsprozess einbeziehen will, lässt sich hieraus die vergaberechtliche Zulässigkeit dieses Vorgehens ableiten. So hielt beispielsweise die Vergabekammer Baden-Württemberg (Beschl. v. 29.7.2013 - 1VK 25/13) eine kombinierte Vergabe von Planungs- und Bauleistungen für zulässig, weil damit die „Entwicklung und Umsetzung planerischer, baulicher und sonstiger wirtschaftlicher Kosteneinsparungspotentiale“ bezweckt wurde.

Ähnliches ergibt sich aus § 7c EU VOB/A. Ausschreibungen auf Basis einer funktionalen Leistungsbeschreibung sind bei Abwägung aller Umstände zulässig, wenn die technisch, wirtschaftlich und gestalterisch beste sowie funktionsgerechteste Lösung der Bauaufgabe durch die kombinierte Vergabe der Planungs- und Bauleistungen erzielt werden soll. Schon allein der Wortlaut der Regelung lässt erkennen, dass der öffentliche Auftraggeber sich bei der Begründung seiner Entscheidung ausführlich Gedanken machen muss. Bei der Abwägungsentscheidung kann das Ziel der frühen Kostensicherheit eine entscheidende Rolle spielen. Dies gilt insbesondere auch dann, wenn seitens des Auftraggebers eine Budgetobergrenze vorgegeben und mit einem Aufhebungsvorbehalt verknüpft wird. Daneben können fehlende personelle Ressourcen beim Auftraggeber sowie die Möglichkeit, das Knowhow der bauausführenden Firmen in den Planungsprozess einzubeziehen, wesentlich sein. Die im konkreten Einzelfall maßgeblichen Erwägungen sind dabei für ein rechtssicheres Verfahren umfassend zu dokumentieren.

Das Modell bietet also die Chance, die Vielfalt architektonischer Entwürfe mit einem hohen Maß an Kostensicherheit zu kombinieren und mit den Bietern über die beste Lösung zu verhandeln. Dies sollte gerade in Zeiten knapper werdender Haushaltsmittel als Alternative zum klassischen öffentlichen Bauprojekt an Bedeutung gewinnen.

Dr. Alexander Dörr, Rechtsanwalt im Fachbereich "Vergaberecht" bei Menold Bezler in Stuttgart

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