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Das Problem ist die Implementierung

Das neue Gesetz zur beschleunigten Beschaffung im Bereich der Verteidigung und Sicherheit und zur Optimierung der Vergabestatistik liegt vor. Welche Auswirkungen das auf die Praxis hat, wollte SUPPLY von einem ausgewiesenen Experten wissen: Prof. Dr. Michael Eßig von der Universität der Bundeswehr in München.
Prof. Dr. Eßig, seit 2003 Professor für Beschaffung und Supply Management an der Universität der Bundeswehr München.

SUPPLY: Herr Prof. Dr. Eßig, um die Beschaffung der Bundeswehr zu beschleunigen, wurden das GWB und die Vergabeverordnung Verteidigung und Sicherheit leicht geändert. Die entscheidenden Schlüsselwörter sind „Sicherheitsrelevanz“ und „Schlüsseltechnologie“. Ist das jetzt wirklich neu?

PROF. DR. MICHAEL ESSIG: Die Diskussion um Vergaben im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich haben wir tatsächlich schon länger. Zudem gibt es seit Juli 2015 ein Strategiepapier der Bundesregierung zur Stärkung der Verteidigungsindustrie in Deutschland, welches unter anderem auch nationale verteidigungsindustrielle Schlüsseltechnologien enthält. Was der Gesetzentwurf bringt, ist eine klarere Formulierung. Die Grundidee lässt sich wie folgt darstellen: Die VSVgV wurde geschaffen, um mehr Wettbewerb in den Verteidigungs- und Sicherheitsbereich zu bringen. Die Schlüsseltechnologien sind dabei begründete Ausnahmetatbestände, um den Wettbewerb bewusst auszuschließen mit dem Ziel, die nationale Souveränität und Sicherheit zu gewährleisten. Von daher bringt das Gesetz nichts per se Neues, sondern nur mehr Klarheit, die nie schaden kann.

Das stimmt! Aber Sicherheitsinteressen und Schlüsseltechnologien müssen nicht unbedingt zusammengehen. Letzteres klingt ja ein wenig nach erfolgreicher Lobbyarbeit.

Kann man so sehen, obwohl wir es so nicht verstehen dürfen. Ich persönlich denke, dass es eine Frage der Wortwahl ist. Die Begriffe Verteidigung und Sicherheit sind in der öffentlichen Diskussion nicht so wohl gelitten, auch wenn sie hochgradig relevant sind. Und natürlich ist es legitim, gewisse Technologien – gegebenenfalls auch subventioniert – in Deutschland halten zu wollen. Diese müssen aber klar definiert werden. Man darf dann ein System nicht nur daran messen, wie effizient es eingekauft beziehungsweise beschafft hat, sondern auch an dem genannten Ziel, Schlüsseltechnologie in Deutschland zu halten. Insofern halte ich diese Klarstellung prinzipiell für begrüßenswert. Allerdings haben wir weniger ein Regulierungsproblem im Bereich Verteidigung und Sicherheit, das per Gesetz behoben werden könnte. Vielmehr sehe ich hier ein Implementierungsproblem.

Was bedeutet das?

Entscheidend ist, die Beschaffungsorganisationen mit genügend Ressourcen in personeller und struktureller Hinsicht auszustatten, um strategisch einkaufen zu können. Hier findet sich das eigentliche Defizit. Dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie wurde vor einigen Wochen eine große OECD-Studie zur öffentlichen Beschaffung in Deutschland übergeben, in der dieser Sachverhalt grundsätzlich konstatiert wird.

Die Studie empfiehlt Deutschland unter anderem, die Datenerfassung und Auswertung bei Vergabeverfahren zu verstärken sowie öffentliche Beschaffung als Beruf zu etablieren.Teilen Sie diese Ansicht?

Ganz sicher! Die Digitalisierung der Vergabeverfahren und ein neues Berufsbild sind wichtige Schritte in die richtige Richtung bei der Frage der Implementierung.

Diese Themen werden allerdings durch diesen Gesetzesentwurf nicht wirklich angegangen.

Leider nein! Man kann aber hoffen, dass die genannten Klarstellungen ein Stück dazu beitragen, das System zu steuern; wollen wir den Wettbewerb intensivieren oder nationale Schlüsseltechnologie fördern?

Und was sollten wir wollen?

Das Grundproblem „Wettbewerb versus nationale Schlüsseltechnologie“ hatten wir schon immer. Doch schauen wir uns empirische Daten für den Bereich Verteidigung und Sicherheit genauer an, sehen wir wichtige Befunde: In 2009 gab es durchschnittlich sieben Bieter je EU-weitem Ausschreibungsverfahren, 2017 waren wir 0819 bei knapp unter zwei. Der Wettbewerb geht demnach ohnehin zurück, verursacht unter anderem durch Konzentration der Anbietermärkte und die gute Konjunkturlage. Folglich müsste man Maßnahmen ergreifen, um den Wettbewerb zu fördern.

Der Gesetzesentwurf geht dann aber genau in die falsche Richtung. Förderung des Wettbewerbs ist doch auch die Intention aller EU-Vorgaben.

Aus diesem Dilemma kommen wir nur durch ein differenziertes Vorgehen heraus. Wir müssen die Schlüsseltechnologien klar definieren, um diese gezielt zu fördern. Beschaffende Stellen brauchen strategische Vorgaben, um zu entscheiden, wo man diesen Schwerpunkt setzen darf und wo umgekehrt der Wettbewerb zu intensivieren ist. Das fängt bei einer entsprechenden Definition der Bedarfe an.

Wie könnte man diese Definition möglichst effizient gestalten?

Sie müsste so erfolgen, dass der Auftrag für möglichst viele Bieter attraktiv ist und für möglichst viele Bieter die Möglichkeit bietet, mit ihren Produkten beziehungsweise Dienstleistungen teilzunehmen, indem beispielsweise, wo immer möglich, auf etablierte Industriestandards zurückgegriffen wird. Auch das ist für mich kaum eine Frage des Rechtsrahmens, eher des Bedarfsmanagements, das vor dem eigentlichen Vergabeverfahren beginnt.

Noch einmal zurück zu den EU-Vorgaben: Könnte der im Gesetzesentwurf gebotene „Protektionismus“ eine Reaktion Seitens der Europäischen Union auslösen?

Das kann ich nicht einschätzen. Jedoch gab es ja immer schon die Ausnahmetatbestände für die Bereiche Verteidigung und Sicherheit, diese sieht der EU-Rechtsrahmen auch ausdrücklich vor. Interessanterweise zeigen die Daten, welche wir aus der TED-Datenbank gewonnen und untersucht haben, ein vorbildliches Verhalten Deutschlands. Fast 25 Prozent aller europaweiten Vergabeverfahren – gemessen an der Zahl der Contract Notices – in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit zwischen 2009 und 2017 wurden von Deutschland durchgeführt. Wir sind in der Durchführung demnach ganz besonders EU-rechtskonform.

Das eingangs erwähnte Gesetz soll letztlich die Beschaffung im Bereich Verteidigung und Sicherheit beschleunigen.Ist das in Ihren Augen realistisch? Die Bundeswehr hat ja schon bei der Beschaffung von Standards ihre Probleme.

Sicher, die neuen Regelungen werden im Einzelfall greifen, aber viele Schwierigkeiten der Rüstungsbeschaffung bleiben bestehen. Zudem gibt es leider nicht nur eine Ursache für diese Schwierigkeiten – wenn dem so wäre, hätten das die Beschaffer vor Ort, die ja Profis sind, wohl schon gelöst. Die Aufgabe besteht unter anderem darin, die Beschaffungsorganisation qualitativ und quantitativ derart auszustatten, dass auch eine sorgfältige Markterkundung möglich ist. Auch eine klare Zielausrichtung ist elementar.

Eben die altbekannten und vieldiskutierten Probleme, die nicht erst durch die OECD-Studie benannt wurden?

Richtig, es ist ein bunter Strauß von Punkten, die in einer konzertierten Aktion anzugehen wären. Dabei müssen wir die Profis, die das Geschäft bereits betreiben, ins Boot holen und zudem eine größere Diskussion in der Beschaffer-Szene einschließlich der Politik in Gang setzen. Bei den Zielen sind sich alle einig, doch der Weg dorthin muss praxisnah und umsetzbar gestaltet werden. Dabei kann das Gesetz höchstens ein Baustein sein.

Der entscheidende Baustein ist sicher die Digitalisierung  der Vergabeverfahren. Viel Hoffnung setzt man in die Vergabestatistik, die der Gesetzgeber durch den Entwurf gleichzeitig – quasi im Huckepack – optimieren will. Ist das ein gelungener Wurf?

Aus dem Blickwinkel der Beteiligten bedeutet es sicher zusätzlichen Aufwand. Ich halte aber die Vergabestatistik für extrem notwendig. Wir wissen viel zu wenig, basierend auf Zahlen, Daten und Fakten, wo wir mit unseren Steuerungsbemühungen ansetzen müssen. Die von mir vorher genannten Zahlen entstammen der TED-Datenbank. Und deren Auswertung sorgt immer wieder für Überraschungen. Das lässt das Potenzial erahnen, das eine gepflegte Vergabestatistik hinsichtlich einer systematischen Steuerung des öffentlichen Vergabewesens bieten wird. Zurzeit wissen wir ja nicht einmal zuverlässig, wie groß das jährliche Beschaffungsvolumen hierzulande ist. Die Angaben schwanken zwischen 350 und 500 Milliarden Euro. Ebenso wenig wissen wir, wie oft auf die genannten Ausnahmetatbestände zurückgegriffen wird. Wir reden über Schlüsseltechnologie, ohne deren Relevanz beziehungsweise Volumen bei Vergabeverfahren zu kennen.

Wie sieht es in den anderen EU-Mitgliedsstaaten bei der Datenerfassung und Auswertung aus?

Nach meinem Eindruck sind wir nicht die einzigen, die diese Schwierigkeiten haben. Wir haben sie aber in besonderem Maße durch unsere föderale Struktur. Ein Großteil des Beschaffungsvolumens kommt aus den Kommunen, deren Eigenständigkeit politisch gut begründbar ist. Diese breitgefächerte Autonomie erschwert eine zentrale Datenerfassung und verursacht diese deutsche Sonderstellung innerhalb Europas. Unser föderatives System für eine effektive Beschaffung aufzugeben, ist sicher nicht sinnvoll. Doch wenn wir die nächste Stufe der Implementierung von Professionalität erreichen wollen, dann müssen wir auch strukturelle Fragen stellen. So können sich autonome Kommunen für einen zentralen Einkauf zusammenschließen. Die Anforderungen an öffentliche Einkäufer sind enorm gestiegen und in beschaffenden Kleinsteinheiten dauerhaft nicht zu erfüllen.

Die alte Erkenntnis: Beschaffung ist etwas für Profis. Das entspricht ja auch der OECD-Empfehlung.

Genau! Dieses Berufsbild haben wir aber noch nicht. Und es ist möglich, dass wir mehrere Berufsbilder benötigen, beispielsweise strategische Einkäufer/innen für Bedarfsmanagement und Markterkundung und/oder Vergabespezialist/inn/en für den Verfahrensablauf und so weiter.

Der Gesetzgeber wird hier nicht helfen können. Was raten Sie Kommunen und Gemeinden, um Entsprechendes zu implementieren?

Ich gebe Ihnen zunächst Recht. Die Welt wird immer komplexer, und in dieser das Vergaberecht vereinfachen zu wollen, ist illusorisch. Die Veränderungen müssen aus der Mitte der öffentlichen Einkäufer und Einkäuferinnen kommen, die ja die Verantwortung für immerhin 15 bis 20 Prozent des Bruttoinlandsprodukts tragen. Dazu ist auch die Unterstützung der Politik nötig. Die muss erkennen, dass gute Einkäufer beziehungsweise deren Qualifizierung zwar Geld kosten, sie bringen dies jedoch durch effektiven Einkauf schnell wieder rein. Um aber den Weg dahin einzuschlagen, rate ich dazu, die Praktiker ins Boot zu holen, um neue Berufsbilder auszuarbeiten und die nötigen Rahmenbedingungen zu ermitteln.

Herr Prof. Dr. Eßig, wir danken Ihnen für dieses Gespräch.

Prof. Dr. Eßig, seit 2003 Professor für Beschaffung und Supply Management an der Universität der Bundeswehr München.

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